Probleme und Lösungsansätze landesrechtlicher Konnexitätsregelungen aus ökonomischer Perspektive

Das Konnexitätsprinzip galt ab Mitte der 1990er-Jahre als Meilenstein zum Schutz der Kommunen vor einer Aufgabenüberwälzung übergeordneter staatlicher Ebenen. Man verband damit die Hoffnung, dass sich die angespannte Haushaltssituation vieler Kommunen durch das Verhindern von Aufgabenüberwälzungen ohne Finanzierungsregelung übergeordneter staatlicher Ebenen entspanne. Die Praxis zeigt aber, dass sich die Finanzlage der Kommunen trotz landesrechtlicher Konnexitätsregelungen dramatisch verschlechtert hat.

Über längere Zeiträume und teilweise bis in die Gegenwart hinein entwickelten sich die Ausgaben für den übertragenen Wirkungskreis und die pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben dynamischer als die Einnahmen. Die daraus resultierenden Konsolidierungsmaßnahmen gingen und gehen überwiegend zulasten der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben.

Die vorliegende Arbeit betrachtet die Entstehung von Konnexitätsproblemen im System des deutschen Exekutivföderalismus und der deutschen Finanzverfassung und thematisiert insbesondere deren Konkretisierung für die Kommunen. Sodann werden Konstruktion und Wirkungsweise der landesrechtlichen Konnexitätsregelungen sowie deren Wirksamkeit im Rahmen von vier Fallstudien aus den Ländern Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz zur Lösung der Konnexitätsprobleme analysiert. Schließlich werden alternative Mechanismen zur Lösung der Konnexitätsprobleme angeführt.

Die vorliegende Arbeit ist für Kämmereien, kommunale Spitzenverbände und Landesfinanz- bzw. Landeskommunalministerien gleichsam von größtem Interesse. Am Ende fällt die Bewertung der derzeitigen Konnexitätsverfahren in praktisch jeder Hinsicht und im Bezug auf fast jede Funktion der Verfassungsvorschrift sehr ernüchternd aus: Salopp formuliert ließe sich zusammenfassen: "Gut gemeint ist noch lange nicht gut gemacht".

Die vier Fallstudien offenbaren eine große Bandbreite an Problemen. Angefangen etwa mit dem politischen "Tauziehen", ob des Vorliegens eines Konnexitätsfalls, oder der völligen "Planlosigkeit" der Landes- und Kommunalverwaltungen im Hinblick auf die Ex-ante-Ermittlung der konnexitätsrelevanten Kosten, deckt die Arbeit erhebliche methodische Probleme im Konnexitätsprozess auf.

Kein Land scheint sich zu einem konsistenten methodischen Ansatz zur Lösung der Konnexitätsprobleme durchgerungen zu haben, sodass letztlich alle Fälle mehr oder weniger zufällige Ergebnisse produziert haben. Der wichtigste Parameter ist wohl am Ende das Verhandlungsergebnis zwischen Land und kommunalen Spitzenverbänden.
Vor dem Hintergrund der festgestellten Mängel der Verfahren, die mit einiger Sicherheit auch auf die anderen Bundesländer übertragen werden können, ist die Prüfung alternativer Lösungen von besonderem Interesse. Einerseits sind Verbesserung der Konnexitätsverfahren, andererseits aber auch allgemeine Lösungen im Rahmen der bundesstaatlichen Finanzverfassung zu erwägen.

Dominique Köppen hat zunächst BWL an der Dualen Hochschule Baden-Württemberg in Karlsruhe studiert. Im Anschluss studierte er Verwaltungswissenschaften an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer. Er wurde 2021 mit dem Thema "Probleme und Lösungsansätze landesrechtlicher Konnexitätsregelungen aus ökonomischer Perspektive" zum Doktor der Verwaltungswissenschaften (Dr. rer. publ.) an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften promoviert. Derzeit ist er stellv. Kämmerer und Leiter der Finanzabteilung der Stadt Nürtingen.